Poniższy tekst, z nieco innym wstępem, ukazał się pierwotnie w 2019 roku na stronie Centrum Analiz Polityk Publicznych, obecnie jest już tam niedostępny. Kontekstem jego powstania była dyskusja środowisk akademickich i politycznych nad postulatem deglomeracji. Do wspieranego przez Klub Jagielloński pomysłu krytycznie odniosło się wówczas liberalne Forum Obywatelskiego Rozwoju (FOR).
Za sprawą ekspertów z Klubu Jagiellońskiego postulat deglomeracji zaczął być szeroko komentowany w środowiskach akademickich i politycznych. Kluczowym wydarzeniem wprowadzającym to pojęcie do głównego nurtu krajowej polityki była konwencja Porozumienia Jarosława Gowina ze stycznia 2019 roku. Dzięki niej omawiana propozycja oficjalnie zyskała poparcie ugrupowania mającego realny wpływ na politykę państwa. Postulat ten zyskał również aprobatę na przeciwległym krańcu sceny politycznej – był promowany przez Roberta Biedronia, który w owym czasie tworzył nową partię polityczną (Wiosnę). Postulaty zbieżne z ideą deglomeracji można również odnaleźć w programie Ruchu Narodowego.
Deglomeracja jest pojęciem stosunkowo nowym, które do tej pory nie odgrywało istotnej roli w polskim życiu politycznym i intelektualnym. Zgodnie z definicją PWN oznacza planową działalność urbanistyczną, przeciwdziałającą nadmiernemu rozrastaniu się wielkich miast; też: samorzutne rozpraszanie się wielkich skupisk ludzkich. Upraszczając, w omawianej propozycji polega ona na przenoszeniu siedzib instytucji publicznych z największych miast do mniejszych ośrodków. Pomysł ten nie tyczy się jedynie urzędów centralnych z siedzibą w Warszawie, ale również niższych szczebli układu administracyjnego. Przykładem jest idea utworzenia siedziby małopolskiego Urzędu Marszałkowskiego w Tarnowie, formalnie poparta przez radnych tego miasta. Zmiany lokalizacji instytucji publicznych w założeniu mają wesprzeć rozwój średnich i małych miast, z naciskiem na dawne miasta wojewódzkie. Utrata funkcji wojewódzkich na skutek reformy przeprowadzonej w 1999 roku spowodowała liczne problemy rozwojowe, przede wszystkim odpływ ludności w wieku produkcyjnym do większych ośrodków. Koncentracja urzędów publicznych, prywatnych przedsiębiorstw i kapitału ludzkiego w kilku największych miastach negatywnie wpłynęła na rozwój średnich i małych miejscowości. Deglomeracja ma być receptą na ich problemy.
Polska A i B?
Trudno nie zgodzić się z analizą obecnej sytuacji prezentowaną przez zwolenników deglomeracji. Zapaść demograficzna niektórych miast i regionów w Polsce jest faktem. Stały spadek liczby mieszkańców niektórych ośrodków, spowodowany głównie migracjami wewnętrznymi, grozi ich trwałą marginalizacją. Zgodnie z raportem Polskiej Akademii Nauk zastój społeczno-gospodarczy stanowi realne zagrożenie dla 122 z 255 średnich miast w Polsce. W dużej mierze jest to dziedzictwo transformacji ustrojowej, która w wielu obszarach spowodowała likwidację przemysłu i utratę miejsc pracy. W przypadku kilkudziesięciu miast problem pogłębiła utrata funkcji wojewódzkich. W związku z tymi zjawiskami tradycyjny podział na Polskę A i B, biegnący na linii wschód-zachód, można uznać za nieaktualny. Po 30 latach funkcjonowania gospodarki rynkowej znacznie wyraźniej zarysował się podział na metropolie i prowincje. Zdaniem autorów raportu Klubu Jagiellońskiego Polska średnich miast zwiększanie dysproporcji rozwojowych między regionami w dłuższej perspektywie może okazać się zagrożeniem dla dalszego rozwoju kraju. Głównym postulatem jest więc zrównoważony rozwój, który może zostać osiągnięty dzięki deglomeracji.
Urzędy uratują gospodarkę?
Charakterystyka polaryzacji terytorialnej w Polsce oparta jest o obiektywne wskaźniki, należy więc stwierdzić, że problem jest realny. Znacznie większe wątpliwości budzą pomysły jego rozwiązania. Proponowane przenoszenie instytucji państwowych będzie generować ogromne koszty i problemy organizacyjne, a ewentualne zyski są jedynie hipotetyczne. Problematyczne jest wykazanie związku przyczynowego między obecnością w mieście siedziby organu administracyjnego, a rozwojem społeczno-gospodarczym. Trudno jest oczekiwać, iż obecność Trybunału Konstytucyjnego lub innej centralnej instytucji w byłym mieście wojewódzkim przyczyni się do zwiększenia zainteresowania inwestorów. Bez inwestycji zaś, które generują miejsca pracy i wpływy podatkowe dla samorządów, nie da się powstrzymać migracji młodych do większych ośrodków. Poziom rozwoju ekonomicznego miasta, regionu lub państwa zależy od ilości kapitału, którego źródłem jest inwestycja. Zapobieganie marginalizacji mniejszych ośrodków miejskich musi być zatem realizowane przez wspieranie zaangażowania kapitałowego przedsiębiorstw.
Potrzeba decentralizacji
Rafał Trzeciakowski w raporcie dla Forum Obywatelskiego Rozwoju zwraca uwagę, że deglomeracja nie jest decentralizacją. Nie przenosi ona bowiem decyzji na niższy szczebel administracji, lecz stanowi co najwyżej kosztowną redystrybucję prestiżu. Nawet jeżeli przyjmiemy za pewnik, że utrata funkcji wojewódzkich przyczyniła się w dużym stopniu do marginalizacji ośrodka miejskiego, to deglomeracja nie jest odpowiedzią na tak postawiony problem. Dawne miasto wojewódzkie nie odzyska dzięki niej swojej funkcji, nie poszerzy możliwości działań w regionie. Nadal pozostanie na swoim miejscu drabinki administracyjnej, z tą różnicą, że stanie się siedzibą centralnego urzędu. Przywołany we wstępie Tarnów nie odzyska kompetencji utraconych w wyniku reformy z 1999 roku, natomiast z całą pewnością, stając się siedzibą Urzędu Marszałkowskiego, podniesie swój prestiż w regionie. Należy jednak postawić pytanie, czy owa redystrybucja prestiżu jest warta kosztów, jakie podatnicy poniosą za procedurę przenoszenia urzędów i problemów logistycznych, jakie wynikną z takiego działania. Rozproszenie instytucji może bowiem wiązać się z osłabieniem współpracy między nimi, czego główną przyczyną będzie nowopowstała bariera geograficzna.
Warszawa nie zdominowała Polski
Choć podział Polski na metropolie i prowincje jest wyraźny, to dla pełnego obrazu rzeczywistości należy zaznaczyć, że nie jest to wyłącznie polska specyfika. Polska wypada w tym kontekście lepiej od wielu państw postsocjalistycznych w Europie Środkowej, jak również od niektórych zachodnich krajów wysokorozwiniętych. Bezwzględna jest dominacja Pragi w Czechach lub Budapesztu na Węgrzech. Zauważalna jest również przewaga Paryża nad resztą Francji i Londynu nad innymi regionami Zjednoczonego Królestwa. Pod tym względem Warszawa nie zdominowała zupełnie Polski, bowiem siła gospodarcza rozłożona jest na kilka głównych ośrodków miejskich. Obok stolicy jest to przede wszystkim Kraków, Wrocław, Poznań i Trójmiasto. Choć Warszawa statystycznie jest najzamożniejsza i wytwarza spory procent PKB, to nie wyróżnia się na tle reszty kraju tak mocno, jak wymienione wyżej stolice innych państw europejskich. W wątpliwość należy również podać tezę o masowym przejmowaniu kapitału ludzkiego z małych i średnich miast przez Warszawę. Według raportu FOR zmiana populacji w latach 2000-2014 była dla Warszawy mniej korzystna niż w innych metropoliach europejskich. Wzrost liczby mieszkańców polskiej stolicy wyniósł w tym czasie 6%, przy 14% dla Amsterdamu, 23% dla Oslo czy 34% dla Dublina. Wraz z rozwojem gospodarczym coraz częściej można usłyszeć teorie, zgodnie z którymi rządy państw narodowych utracą swoje znaczenie na rzecz wielkich ośrodków miejskich. Niezależnie od poglądu na tę kwestię, trzeba się zgodzić, że to największe miasta stanowią podstawę rozwoju gospodarczego krajów, ponieważ posiadają największe zaplecze kapitału, ludzi i infrastruktury. Żadne państwo nie oprze głównej osi rozwoju ekonomicznego o małe i średnie miasta, co niektórzy sugerują jako optymalne rozwiązanie dla Polski.
Przykład Niemiec
Republika Federalna Niemiec jest podawana jako przykład państwa, które skutecznie zrealizowało na swoim terytorium deglomerację. Berlin, pomimo bycia największym miastem w kraju, nie zdominował gospodarczo pozostałych. Znakomite wyniki ekonomiczne osiąga Monachium, Frankfurt i wiele mniejszych ośrodków. Niektóre instytucje federalne, na czele z Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym zlokalizowane są poza stolicą. Nawet kilka ministerstw ma swoje siedziby z dala od Berlina, w Bonn. Postulowane w Polsce rozproszenie instytucji w Niemczech jest więc zrealizowane. Czy jednak to naprawdę działa?
Przede wszystkim w kontekście Niemiec bardzo istotny jest czynnik historyczny. Aż do zjednoczenia przez Bismarcka w roku 1871 Niemcy funkcjonowały jako kilka państw. Każde z nich rozwinęło własną sieć osadniczą, w związku z czym nie doszło do nadmiernej centralizacji funkcji gospodarczych w stolicy po zjednoczeniu. Nowe, zjednoczone Niemcy rozpoczynały swą egzystencję posiadając szereg ośrodków miejskich na zbliżonym poziomie rozwoju. W tym samym okresie we Francji i Wielkiej Brytanii zauważalna była dominacja Paryża i Londynu, które od wieków pozostawały siedzibami rządów. Sytuacja ta utrzymuje się do dzisiaj. Choć Berlin funkcjonując jako stolica Drugiej Rzeszy zdołał rozwinąć się i zbudować własną pozycję w systemie osadniczym, to rezultaty późniejszej II wojny światowej i podziału między dwa państwa są do dziś odczuwalne. Rozbicie funkcji stołecznych między inne miasta jest naturalną konsekwencją funkcjonowania dwóch państw niemieckich. Te ministerstwa federalne, które obecnie mają siedzibę w Bonn, zwyczajnie nie zostały do Berlina przeniesione po zjednoczeniu w 1990 roku. Koszty takiej operacji uznano za zbyt duże.
Zwolennicy deglomeracji podają Niemcy jako najlepszy przykład jej udanego przeprowadzenia. Nie analizują jednak kwestii kluczowej, a mianowicie rezultatów tego działania. Pomijając sam fakt równomiernego rozwoju sieci osadniczej, co jest efektem procesów historycznych, należy jasno stwierdzić, że deglomeracja nie przyniosła spodziewanych rezultatów. Jak podaje Rafał Trzeciakowski, w latach 2000-2013 w miastach mających ponad milion mieszkańców liczba ludności wzrosła o 3,4%, a jednocześnie miasta z liczbą mieszkańców między 300 a 400 tysięcy straciły 6,6% ludności. Mając do czynienia z takimi danymi trudno uznać niemiecką deglomerację za sukces. Republika Federalna Niemiec, tak jak wszystkie inne państwa Europy i świata, spotyka się bowiem ze zjawiskiem migracji wewnętrznych z małych i średnich miast do największych metropolii. Jest to proces naturalny i trudny do zatrzymania.
Zrównoważony rozwój
Skoro zmiany lokalizacji instytucji publicznych nie wpływają na rozwój problemowych miast i regionów, trzeba zastanowić się nad innymi rozwiązaniami. Słusznym kierunkiem działań rządu byłaby decentralizacja, czyli przeniesienie większych kompetencji do samorządów. Dzięki temu miałyby one większe możliwości działania dla poprawy własnej sytuacji w odniesieniu do zamożniejszych regionów. Rozsądna polityka władz samorządowych jak najbardziej może doprowadzić do ograniczenia procesu marginalizacji średnich miast. Przykład Nowej Soli pokazuje, że konsekwentna, pro-inwestycyjna polityka władz miasta przynosi rezultaty.
Niewątpliwym sukcesem instytutów i partii politycznych opowiadających się za deglomeracją jest uświadomienie kręgom rządowym konieczności wprowadzenia zmian w polityce regionalnej. Twierdzenie, że rozwiązaniem problemów małych i średnich miast jest deglomeracja, jest natomiast bardzo kontrowersyjne i nie znajduje empirycznego uzasadnienia.
Szymon Sacha